Sobre las prestaciones personales obligatorias y otras previsiones constitucionales que, quizás, le sorprendan

Lunes, 5 de julio de 2021. En los últimos días se ha conocido que el Gobierno de España prepara un proyecto de reforma de la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional; conforme al mismo, y según las informaciones publicadas, toda persona mayor de edad estará obligada a la realización de las “prestaciones personales” que exijan las autoridades competentes, siguiendo las directrices del Consejo de Seguridad Nacional, cuando se declare en España un estado de crisis. En este supuesto, todos los ciudadanos sin excepción deberán cumplir las órdenes e instrucciones que impartan las autoridades.

Como es obvio, habrá que esperar a conocer el contenido concreto del proyecto pero, en principio, la imposición de prestaciones personales no es algo insólito en la legislación vigente ni, lo que ahora resulta de más interés, carece de fundamento constitucional. Así, el artículo 30 de la Constitución dispone lo siguiente:

1. 1. Los españoles tienen el derecho y el deber de defender a España.
   2. La ley fijará las obligaciones militares de los españoles y regulará, con las debidas garantías, la objeción de conciencia, así como las demás causas de exención del servicio militar obligatorio, pudiendo imponer, en su caso, una prestación social sustitutoria.
   3. Podrá establecerse un servicio civil para el cumplimiento de fines de interés general.
   4. Mediante ley podrán regularse los deberes de los ciudadanos en los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública.

Algo similar ya se contempló de manera más sintética en la Constitución de 1931, cuyo artículo 31 establecía:

“El Estado podrá exigir de todo ciudadano su prestación personal para servicios civiles o militares, con arreglo a las leyes”.

En la vigente, y en la anterior Constitución, la concreción de estas obligaciones y su mera existencia dependen, en gran medida, de lo que resuelva el legislador –la concreta mayoría parlamentaria– en cada momento, como se deduce de las expresas y continuadas remisiones a la ley o las leyes, que también encontramos, por ejemplo, en el artículo 31.3 de la CE de 1978:

“Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley”.

La prestación del servicio militar

Y, quizás, el precedente legislativo más conocido y, por no pocos, vivido de “prestación personal obligatoria” fue el incluido en la Ley 19/1984, de 8 de junio, del servicio militar, reformulada con la Ley Orgánica 13/1991, de 20 de diciembre, del Servicio Militar, que redujo el tiempo de prestación, prestación que dejó de existir, mientras no se cambie la normativa vigente, con la Ley 17/1999, de 18 de mayo, del Régimen de Personal de las Fuerzas Armadas, conforme a la cual queda suspendida la prestación obligatoria del servicio militar.

Pero la imposición de prestaciones personales obligatorias sigue estando prevista, por citar algunos ejemplos de la normativa estatal, que se podrían extender las leyes autonómicas, en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, cuyo artículo 11.b permite, dentro del estado de alarma, “practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias” y, en el concreto ámbito de la protección civil, en la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, cuyo artículo 7.bis, titulado Deber de colaboración, dispone:

1. 1. Los ciudadanos y las personas jurídicas están sujetos al deber de colaborar, personal o materialmente, en la protección civil, en caso de requerimiento de la autoridad competente de acuerdo con lo establecido en el artículo 30.4 de la Constitución y en los términos de esta ley.
   2. En los casos de emergencia, cualquier persona, a partir de la mayoría de edad, estará obligada a la realización de las prestaciones personales que exijan las autoridades competentes en materia de protección civil, sin derecho a indemnización por esta causa, y al cumplimiento de las órdenes e instrucciones, generales o particulares, que aquellas establezcan…».

Salud pública

En lo que respecta a la salud pública, la Ley 33/2011, de 4 de octubre, general de salud pública prevé (artículo 54), entre otras medidas, “la intervención de medios materiales o personales”, añadiendo algo que cabe exigir, con carácter general, para cualquiera de las prestaciones personales obligatorias –además de su imposición en una ley previa–: “las medidas que se adopten deberán, en todo caso, respetar el principio de proporcionalidad”, es decir, deben ser idóneas para el fin previsto, ser lo menos restrictivas posibles y suponer más beneficios que restricciones.

En los términos de la Ley del Sistema Nacional de Protección Civil, “las medidas restrictivas de derechos que sean adoptadas o las que impongan prestaciones personales o materiales tendrán una vigencia limitada al tiempo estrictamente necesario para hacer frente a las emergencias y deberán ser adecuadas a la entidad de la misma” (artículo 7.bis. 5).

Esta intervención en el ámbito de las libertades personales, limitándolas en aras al beneficio de la sociedad, ni es de ahora ni se limita a lo dicho y tiene mucho que ver con la propia dimensión del “Estado social y democrático de Derecho” que proclama el artículo 1.1 de la CE y que “propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político”.

En el propio preámbulo de la CE se proclama la voluntad de, entre otras cosas, “garantizar la convivencia democrática dentro de la Constitución y de las leyes conforme a un orden económico y social justo… promover el progreso de la cultura y de la economía para asegurar a todos una digna calidad de vida y establecer una sociedad democrática avanzada”.

En otros preceptos de la CE encontramos, en relación con la propiedad privada y la herencia (artículo 33), que “la función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes” y que “nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes”; respecto a la protección de la salud (artículo 43) que “la Ley establecerá los derechos y deberes de todos al respecto”, por no hablar de las amplias previsiones de intervención estatal previstas en los artículos 128 y siguientes.

Marco europeo

Y si lo anterior suscita honda preocupación y ganas de “exiliarse” cabe también recordar, a modo de ejemplo, que la Constitución alemana prevé que “nadie puede ser obligado a un trabajo determinado salvo en el marco de un deber público de prestación que sea habitual, general y igual para todos” (artículo 12) y que “en el caso de defensa, las personas sujetas al servicio militar y que no fueran llamadas a prestar uno de los servicios mencionados en los apartados 1 y 2 pueden ser obligadas por ley o en virtud de una ley, dentro del marco de una relación laboral, a prestar servicios civiles con fines de defensa, incluyendo la protección de la población civil…” (artículo 12.A.3).

Por su parte, la Constitución italiana dispone que “ninguna prestación personal o patrimonial puede imponerse si no es con fundamento en la Ley” (artículo 23, véase la similitud que presenta nuestro artículo 31.3 antes citado) y contempla un servicio militar obligatorio en el artículo 52.

Y la Constitución portuguesa deja en manos del legislador la regulación de los servicios militar y cívico (artículo 276), que podrán tener carácter obligatorio.

Por su parte, el Convenio Europeo de Derechos Humanos declara (artículo 4.3) que no se considera trabajo forzado u obligatorio todo servicio de carácter militar o, en el caso de objetores de conciencia en los países en que la objeción de conciencia sea reconocida como legítima, cualquier otro servicio sustitutivo del servicio militar obligatorio; todo servicio exigido cuando alguna emergencia o calamidad amenacen la vida o el bienestar de la comunidad; y todo trabajo o servicio que forme parte de las obligaciones cívicas normales».

Y la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea garantiza que:

“Cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la presente Carta deberá ser establecida por la ley y respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades. Sólo se podrán introducir limitaciones, respetando el principio de proporcionalidad, cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás”.

Una versión de este artículo fue publicada originalmente en el blog del propio autor.

Miguel Ángel Presno Linera es Catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad de Oviedo. Coordinador de la Clínica del Máster en protección jurídica de las personas y los grupos vulnerables. Especializado en derecho electoral y parlamentario, partidos políticos, libertad de expresión, grupos vulnerables, libre desarrollo personal.