En 2009, Ana Garrido Ramos era una simple trabajadora de un ayuntamiento de las afueras de Madrid cuando denunció un sistema de corrupción puesto en marcha por el Partido Popular español. En España, el escándalo no tiene precedentes. Por miedo a las represalias prefirió abandonar el país, sin nada, e irse exiliada a Costa Rica. Desde que volvió a España, subsiste vendiendo bisutería. Karim ben Ali, un conductor interino, cuenta que también perdió todo tras denunciar públicamente en 2017 las acciones de Arcelor Mittal, empresa para la cual trabajaba como subcontratista en el este de Francia y que le ordenaba que vertiera líquidos tóxicos directamente en el suelo, sin miramientos por medio ambiente.
Revelar actos delictivos de los que se tiene conocimiento en el marco laboral puede tener repercusiones importantísimas en la vida de las personas que denuncian infracciones: pérdida del empleo, paro, amenazas e incluso procesos judiciales. Fue el caso de Antoine Deltour, un auditor fiscal francés que trabajaba para la consultora PricewaterhouseCoopers (PwC) en Luxemburgo. Cuando salió a la luz el escándalo financiero internacional denominado LuxLeaks, se le condenó a 12 meses de prisión. Finalmente fue puesto en libertad por la justicia de ese país, que reconoció que su acción iba en beneficio del “interés general”.
A falta de protección jurídica accesible, actuar como un justiciero puede ser arriesgado y las consecuencias pueden disuadir a más de uno. Sin embargo, desde mediados de la primera década 2000, hubo un aumento del número de denunciantes de irregularidades (whistleblowers), personas que alertan del peligro.
“El hecho de que se haya multiplicado el número de denunciantes se debe al movimiento de financierización de las empresas. Hay una separación entre la dirección y los profesionales, que deben aplicar decisiones de la dirección con las cuales no están de acuerdo, ya que consideran que van en contra del interés a largo plazo de su organización y del interés general. Se trata de un conflicto ético”, explica Sophie Binet, responsable de la UGICT, la organización francesa de profesionales de la Confederación General del Trabajo.
En 2014, solo seis de los 28 países que formaban parte de la Unión Europea contaban con normas jurídicas en su legislación nacional para proteger a los denunciantes. En 2019, el número había aumentado a 10. Sin embargo, estos dispositivos eran a menudo sectoriales, difícilmente accesibles y, sobre todo, muy diferentes de un país a otro. Los eurodiputados trataron de remediar estas disparidades justo a raíz de las consecuencias de Luxleaks. “El presidente recién elegido de la Comisión Europea era Jean-Claude Juncker, el antiguo ministro de Finanzas de Luxemburgo. Mientras que él recibía el Premio del Ciudadano Europeo en 2015, Deltour comparecía ante la justicia a finales de año. Esta disonancia tuvo una gran repercusión mediática en Europa”, recuerda la eurodiputada Virginie Rozière. Al mismo tiempo, la Comisión Europea impulsó la votación de una directiva sobre la protección del secreto comercial, fuertemente respaldada por los grupos de presión económicos. “El Parlamento aprovechó esta oportunidad para incluir la cuestión de los denunciantes de irregularidades en el orden del día”, explica la diputada, que fue una de las ponentes sobre este expediente.
En un primer momento, la Comisión Europea se negó a examinar esta propuesta. En el Parlamento, un grupo de cargos electos se mantuvo firme y organizó comisiones de trabajo, mientras que las ONG, que se habían coordinado para luchar contra la directiva sobre el secreto comercial, volvieron a movilizar a sus bases, esta vez en favor de la adopción de la directiva sobre los denunciantes de infracciones. “Como las elecciones se acercaban y la Comisión no tenía una trayectoria positiva en materia de libertades, terminó por aceptar en marzo de 2018 la propuesta de directiva del Parlamento Europeo”, continúa la parlamentaria. En un tiempo récord de un año, se elaboró la directiva relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión y fue adoptada por el ejecutivo europeo y todos los ministros de Justicia de los países miembros.
Una definición europea de “infracción”
El texto se inspiró en la ley francesa conocida como “Sapin II” [por el nombre del antiguo ministro socialista Michel Sapin, ndlr], que era la legislación más avanzada que existía en esos momentos en la Unión Europea. Sin embargo, es más restrictiva en lo que respecta a su campo de aplicación porque la ley Sapin consideraba una “infracción” toda información que constituyera una “amenaza para el interés general”, mientras que la nueva directiva solo tiene en cuenta las violaciones del derecho de la Unión Europea. En cambio, la directiva es más ventajosa en otros aspectos porque no solo protege al propio denunciante, sino también a personas o instituciones facilitadoras, y exige únicamente la buena fe, mientras que la ley Sapin exigía el altruismo del denunciante.
Sin embargo, la batalla librada por el Parlamento Europeo tuvo que ver sobre todo con el proceso al que debía someterse el denunciante para acogerse a esta protección. La ley Sapin exigía que la persona que informaba comunicara primero su información por un canal interno —en la empresa o la organización donde se había cometido la infracción— y después, si no se le daba curso, se pasara por un canal “externo”, por ejemplo, una institución judicial. Solo podía hacer pública en los medios la infracción si no había respuesta de este canal externo.
Era un proceso muy restrictivo que excluía en la práctica a los representantes del personal: “Si, como salariado, confiaba su secreto a un sindicalista, perdía su condición de denunciante por no haber respetado el proceso”, explica Sophie Binet, de la CGT.
Esta “jerarquía de etapas” planteaba otros problemas. “El canal interno según el cual la denuncia es registrada por un especialista en ética empleado por la empresa, o incluso una entidad externa contratista de la empresa, creaba un vínculo de subordinación que planteaba problemas, sobre todo para las infracciones sistémicas, que ponen en peligro la propia organización… y, por lo tanto, la remuneración de las personas que registran la denuncia”, detalla Virginie Rozière. Por otra parte, “los altos mandos de las empresas a menudo son muy conscientes de lo que pasa bajo su techo. Informarles pronto les permite potencialmente silenciar la denuncia”, indica Eric Alt, presidente de Anticor, la asociación francesa de lucha contra la corrupción.
La cuestión de la jerarquía de etapas constituyó el principal punto de desacuerdo durante las negociaciones entre la Comisión, el Consejo y el Parlamento. El Parlamento quería eliminar estas condiciones, una posición contraria a la del Consejo. La movilización organizada por la coalición de ONG y sindicatos —entre ellos Anticor, Transparency International, Eurocadres— llevó a una parte de los cargos electos a eliminar la jerarquía de etapas. Así, la directiva autoriza in fine a hacer uso de canales que no sean los canales internos y externos, “si existen motivos razonables para creer que se deben tomar medidas urgentes o que hay riesgos de represalias o de que no se dé curso a la denuncia”.
La directiva también prevé que se proteja el anonimato de las personas que la justicia europea reconozca como “denunciantes de infracciones” y que quienquiera que desvele su identidad sea sancionado. Ordena a los Estados a crear instituciones capaces de ofrecerles asistencia letrada, incluso una ayuda económica. Concede inmunidad al denunciante por los delitos que haya podido cometer para conseguir las pruebas de la infracción del derecho de la Unión Europea (violación del derecho de autor, de las normas en materia de protección de datos, de divulgación de secretos comerciales, etc.), y le protege contra los ataques difamatorios. Si la organización a la que acusa el denunciante lo demanda, la carga de la prueba no recae sobre el denunciante sino sobre la organización, que debe demostrar que no se trata de represalias. Por último, la directiva prevé que el denunciante sea “indemnizado íntegramente”, si su acción le ha causado perjuicio.
¿Cuál es la aplicación concreta?
¿Cómo se puede materializar todo esto en la práctica? El texto prevé que las empresas de más de 50 empleados y los municipios de más de 10.000 habitantes se doten de un sistema de recepción de denuncias que garantice la imparcialidad, la confidencialidad y el seguimiento diligente de la denuncia. Del mismo modo, los Estados miembros deberán crear instituciones cuya independencia y autonomía estén garantizadas como si fueran un canal externo. “La directiva europea insiste más que la ley Sapin en el seguimiento de la denuncia”, comenta Nicole-Marie Meyer, de la asociación Transparency International. Precisa los plazos en los que las autoridades ad hoc deberán responder a las denuncias enviadas por los trabajadores y los ciudadanos: acuse de recibo en un plazo de siete días y respuesta en un plazo de tres meses, tanto para los canales internos como los externos.
Desde que se adoptara la directiva, hace casi siete meses, los observadores y las partes tratan de resolver la cuestión de su aplicación concreta, porque sigue habiendo lagunas. ¿Qué forma va a adoptar el canal interno en las empresas de más de 50 trabajadores y los municipios de más de 10.000 habitantes? ¿Quién será responsable de este canal y garantizará su buen funcionamiento? Nicole-Marie Meyer, de Transparency International, recuerda que “la ley Sapin, sobre la que se ha basado la directiva, obligaba a los empleadores de la función pública territorial a dotarse de un coordinador de denuncias de carácter ético a partir del 1 de enero de 2018. En 2020, solo el 30% de ellos ha cumplido el requisito”.
“Se trata de una verdadera cuestión de operabilidad”, admite Virginie Rozière. “La aplicación de la directiva es complicada, especialmente porque no sabemos en absoluto cuál será el volumen de denuncias que se tratará. Pero lo principal era legislar que el hecho de presentar una denuncia de irregularidades o divulgar una información ya no se considere una infracción y que el denunciante goce de inmunidad”, continúa la eurodiputada.
Eric Alt, presidente de Anticor, comparte esta opinión. “La directiva ofrece un marco. Tal vez no sea un arma eficaz, pero es un arma. Lo esencial es establecer la legitimidad del denunciante, hacer retroceder la cultura de impunidad y represalias, porque lamentablemente necesitamos estas personas que defienden el interés general”. La misma existencia de este texto es una victoria, en particular para Francia, donde los detractores de la figura de denunciante a menudo la relacionan con la de delator, figura siniestra de la Segunda Guerra Mundial.
Sin embargo, las ONG, agrupadas en una coalición durante la batalla parlamentaria europea, no tienen intención de quedarse ahí. En Francia publicaron una carta abierta al presidente Emmanuel Macron, el 7 de noviembre de 2019, para preservar los progresos contenidos en la ley Sapin II, en particular en lo relativo al campo de aplicación más amplio de la denuncia, y combinarlos con los logrados con la directiva que se acababa de adoptar. La carta propone también integrar las recomendaciones del Consejo de Europa: “Proponemos en particular que la condición de denunciante se amplíe a personas jurídicas para facilitar la “presentación de la denuncia”, con el objetivo de evitar exponer a individuos frágiles y aislados. Asimismo, nos parece necesario que la definición de facilitador incluya las ONG”. Por lo tanto, la aplicación práctica en cada uno de los 27 países también será una batalla política, paso a paso, para las ONG y los sindicatos de aquí a 2021. “Para obtener un nivel alto de transposición en el derecho nacional que contenga el mayor número de avances posible debemos seguir alerta y movilizados”, concluye Sophie Binet.
Elsa Sabado es periodista y autónoma del colectivo La Fourmilière. Sus temas favoritos giran en torno a cuestiones sociales, migratorias y de género.
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