La renovación de órganos constitucionales: ¿un reparto de cromos partidista?

Sede del Tribunal Constitucional de España. Shutterstock / David Benito
por Francisco M. García Costa

Lunes, 6 de diciembre de 2021. Los medios de comunicación recogieron el pasado mes de octubre la noticia de que los dos principales partidos políticos habían llegado a un acuerdo para que las Cortes Generales pudieran ejercer su función de elegir a los titulares de determinados órganos constitucionales que debían haberlo sido en julio de 2017 (el Defensor del Pueblo), en noviembre de 2019 (los cuatro magistrados del Tribunal Constitucional que elige el Congreso de los Diputados) y en junio de 2021 (los consejeros del Tribunal de Cuentas).

De dicho acuerdo se excluyó que las Cámaras eligieran a los vocales del Consejo General del Poder Judicial, de forma que los designados en 2013, y que debieron ser renovados en 2018, van a continuar ejerciendo sus funciones, si bien en los términos de la reciente Ley Orgánica 4/2021, de 29 de marzo, que limita las funciones que pueden desarrollar habiendo finalizado su mandato.

El Parlamento parece sustituido en el ejercicio de sus funciones-poderes por los partidos políticos a través de sus grupos parlamentarios, sustitución que muy posiblemente se escenifique de la forma más gráfica en la elección de cargos y, desde luego, más evidentemente que en la elaboración de las leyes o que en el control del Gobierno.

Así, toda elección de cargos públicos efectivamente acordada en el Parlamento tras un debate público sobre la idoneidad de los candidatos resuelto por una votación por mayoría especial tiende a sustituirse por una mera declaración de voluntad del Parlamento, que es la formalización del acuerdo previamente adoptado por los partidos –normalmente fuera incluso del mismo– consistente en la “distribución de los puestos a cubrir entre los distintos partidos, en proporción a la fuerza parlamentaria de estos” (STC 108/1986, de 29 de julio). Esta distribución se conoce bajo el nombre de “sistema de cuotas” o lottizazzione, nomenclatura acuñada a partir de la experiencia del ejercicio de la función electoral por el Legislativo italiano.

Acuerdo fuera de las Cámaras

Así se ha operado en la actual renovación de órganos constitucionales: PSOE y PP han adoptado un acuerdo fuera de las Cámaras –anunciado el 14 de octubre– y que consiste en el reparto entre ellos de los cargos mencionados que ya han sido designados por las Cámaras.

El “sistema de cuotas” en algunos casos imprime una huella partidista al desempeño por parte del elegido por el Parlamento de las funciones propias de su cargo. Esto puede suponer que el elegido actúa al dictado del grupo político que lo ha propuesto. Además, en los casos –cada vez más frecuentes– en los que el reparto no se concierta en tiempo y forma, las Cámaras incurren en intolerables retrasos en la provisión de los nombramientos que les corresponden.

Por eso el Tribunal Constitucional, en la sentencia mencionada, consideró el sistema de cuotas como una consecuencia “posible, aunque no necesaria, del Estado de partidos” y lo criticó severamente por ser “una actuación contraria al espíritu de la Norma constitucional” resultado de la aplicación de “criterios admisibles en otros terrenos, pero no en este”.

Esto es así porque las instancias que de verdad designan a estas autoridades públicas no son los partidos políticos, sino las Cortes Generales y sus Cámaras, es decir, la representación del pueblo español.

En la elección parlamentaria de cargos también existe una transferencia de legitimidad que el Parlamento español otorga a los designados, de forma y manera que el buen funcionamiento democrático no puede tolerar la sustitución total del Parlamento por los partidos políticos al elegir cargos, ni menos aún la aceptación de que los designados orienten su actuación con sumisión partidista.

Reparto de cuotas, la única forma posible

Sin embargo, la realidad demuestra, una vez más, que el reparto de cuotas posiblemente no sea la forma distorsionada del ejercicio por los Parlamentos de su función electoral, sino su única forma posible, de modo que la distribución de los cargos entre las fuerzas políticas y la influencia de estas en aquellos politizándolos es, en realidad, lo que se pretende conseguir cuando la elección de un cargo se confía al Parlamento.

A ello no solo apunta constantemente la práctica parlamentaria, sino también muchas opiniones autorizadas: la de los Padres Fundadores de los Estados Unidos, quienes en la Convención de Filadelfia decidieron que el Congreso de Estados Unidos en ningún caso elegiría cargos públicos, tal como Hamilton expuso en el ensayo LXXVI de El Federalista; la de B. Constant; la de los constituyentes españoles de 1845 o, en fin, la de H. Kelsen, quien, a propósito del método de designación de los magistrados del primer Tribunal Constitucional, el de la Constitución austriaca de 1920, escribió lo siguiente en La garantie juridictionnelle de la Constitution (La Justice constitutionnelle): “Resulta preferible aceptar, más que una influencia oculta y por ello incontrolable de los partidos políticos, la participación legítima de los mismos en la formación del tribunal haciendo, por ejemplo, que se provean una parte de sus puestos por elección del Parlamento, teniendo en cuenta la fuerza relativa de cada partido”.

Quizá las reflexiones del gran jurista austriaco nos ayuden a entender que muy posiblemente el sistema de cuotas es la consecuencia necesaria e inevitable de la evolución del Estado de Partidos y no, como sostenía nuestro Tribunal Constitucional, su consecuencia “posible, aunque no necesaria”. ¿O no?

Francisco Manuel García Costa es Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Murcia. Primer Premio de Licenciatura en Derecho (1999), primera Mención de Honor en los Premios Nacionales de Terminación de Carrera (1999) y Doctor Europeo en Derecho Constitucional por la Universidad de Bolonia (2004). Tiene reconocidos cuatro quinquenios de actividad docente, así como tres sexenios de investigación. Director científico de la Olimpiada Constitucional de la Región de Murcia. Autor de cuatro monografías, 30 capítulos de libro y 25 artículos de revista, todos ellos publicados en diversos países, entre ellos Italia, Grecia, Francia, México o Brasil. Asimismo, ha sido Director de seis libros colectivos, destacando Memorias Iberoamericanas: Historia, Política y Derecho (Aranzadi, 2015) e Historia Constitucional de Iberoamérica (Tirant lo Blanch, 2020).

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